Этика государственной службы, как один из видов профессиональной этики, представляет собой систему нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности чиновника к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом.
Нравственные правила и нормы, связанные с государственной службой, находятся в тесном единстве с моралью всего общества. Попытки пренебречь этой связью завершаются либо подменой профессиональных моральных требований внеморальными установками, либо абстрактными декларациями.
Формирование нравственных основ государственной службы в Республике Узбекистан началось с обретения независимости. Всеми правоохранительными органами были приняты правила профессиональной этики.
С провозглашения независимости в Узбекистане последовательно реализуется стратегия эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, способствующая участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности государственных служащих.
В период независимости в стране принят ряд законодательных актов, в числе которых Уголовный кодекс Республики Узбекистан, Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности, Закон Республики Узбекистан «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов» 24.12.1998 г., Закон «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности» (новая редакция) от 25.05.2000 г., Закон Республики Узбекистан «О противодействии легализации доходов, полученных от преступной деятельности, и финансированию терроризма» от 26 августа 2004 г., Закон «О защите частной собственности и гарантиях прав собственников» от 24.09.2012 г., Закон «О разрешительных процедурах в сфере предпринимательской деятельности» от 20.12.2012 г., Закон “Об обращениях физических и юридических лиц” от 3.12. 2014 г., Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан, направленных на дальнейшее усиление надежной защиты частной собственности, субъектов предпринимательства, снятие преград для их ускоренного развития»[1] от 20 августа 2015 г. и других направленных на предотвращение разного рода коррупционных преступлений.
Очередным этапом в сфере снятия преград для ускоренного развития субъектов предпринимательства противодействия причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям явилось принятие Указа Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по обеспечению ускоренного развития предпринимательской деятельности, всемерной защите частной собственности и качественному улучшению делового климата» от 5 октября 2016 г. № УП-4848
Следует отметить, что с 28 августа 2008 года Республика Узбекистан является полноправным участником Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 года).
Основными целями Конвенции являются:
а) содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
- b) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
с) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
В соответствии со ст. 5 Конвенции: «1. Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности».
В целях противодействия коррупции приняты законы от 7 октября 2013 года «О внесении изменений и дополнений, а также признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Узбекистан» и от 14 мая 2014 года «О внесении изменений и дополнений, а также признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Узбекистан» в которых предусмотрено:
первое – внесение изменения и дополнения в Хозяйственный процессуальный кодекс, предусматривающие, в частности, нормы о том, что все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, толкуются в пользу субъекта предпринимательства;
второе – внесение нормы в Закон «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов», предусматривающей приостановление исполнения обжалуемого действия или решения до вступления в законную силу решения суда;
В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан «Об организации в органах юстиции специального «телефона доверия»»[2] от 19 марта 2011 г., с 1 апреля 2011 года в Министерстве юстиции Республики Узбекистан, Министерстве юстиции Республики Каракалпакстан, управлениях юстиции областей и города Ташкента организована специальная линия телефонной связи для принятия от субъектов малого бизнеса и частного предпринимательства заявлений, предложений и жалоб по вопросам обеспечения их законных прав, свобод и интересов («телефон доверия»).
Основными целями организации «телефона доверия» являются получение, обобщение и рассмотрение в установленном порядке обращений субъектов малого бизнеса и частного предпринимательства:
на незаконные действия (бездействие) должностных лиц государственных органов, органов хозяйственного управления, в том числе контролирующих и лицензирующих органов, и органов государственной власти на местах, иных организаций (далее — организации);
по вопросам несоблюдения установленных сроков и порядка государственной регистрации субъектов предпринимательства и выдачи необходимых разрешительных документов для осуществления предпринимательской деятельности;
на неправомерный отказ или необоснованное затягивание процедуры предоставления им кредитных и финансовых ресурсов;
на негативное воздействие нормативно-правовых актов на деятельность субъектов малого бизнеса и частного предпринимательства, а также по другим вопросам.
В целях кардинального повышения роли и места частной собственности в экономике республики, ликвидации преград и ограничений на пути развития частной собственности и частного предпринимательства, предотвращения коррупции, сокращения государственного присутствия в экономике, последовательного роста доли частной собственности в валовом внутреннем продукте, в том числе с участием иностранного капитала принят Указ Президента Республики Узбекистан от 15 мая 2015 года № УП-4725 «О мерах по обеспечению надежной защиты частной собственности, малого бизнеса и частного предпринимательства, снятию преград для их ускоренного развития».
Указом утверждена Программа мер по обеспечению надежной защиты частной собственности, малого бизнеса и частного предпринимательства, снятию преград для их ускоренного развития, согласно приложению, направленная на:
повышение ответственности, вплоть до уголовной, должностных лиц государственных, правоохранительных и контролирующих органов за воспрепятствование и незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, нарушение прав частных собственников;
усиление гарантий защиты частной собственности, продолжение процесса либерализации административного и уголовного законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность;
дальнейшее упрощение всех видов регистрационных, разрешительных и лицензионных процедур, а также процедур, связанных с осуществлением внешнеэкономической деятельности;
создание необходимых условий и возможностей для ускоренного развития частной собственности и частного предпринимательства, расширения их доступа к материальным и кредитным ресурсам, улучшения бизнес-среды.
В целях кардинального повышения качества и доступности, обеспечения прозрачности при предоставлении государственных услуг предпринимательским структурам с широким применением современных информационно-коммуникационных технологий Постановлением Президента Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка оказания государственных услуг субъектам предпринимательства по принципу «одно окно»» от 28 сентября 2015 г., № ПП-2412 на базе инспекций по регистрации субъектов предпринимательства при хокимиятах районов (городов) созданы единые центры по оказанию государственных услуг субъектам предпринимательства по принципу «одно окно». Основными задачами деятельности центров «одно окно» являются:
оказание государственных услуг по принципу «одно окно»;
обеспечение прозрачности прохождения субъектами предпринимательства регистрационных, разрешительных и лицензионных процедур;
установление тесного взаимодействия с государственными органами и иными организациями, оказывающими государственные услуги, с недопущением бюрократических барьеров и препон при их оказании предпринимателям;
предоставление информационной помощи заявителям, в том числе бесплатных консультаций о порядке и сроках оказания государственных услуг.
18 мая 2015 года правительством утвержден Комплексный план практических действий по осуществлению антикоррупционных мероприятий на 2015 год, который предусматривает практические мероприятия по предупреждению коррупции, а также механизм их реализации и ожидаемые результаты, сроки и ответственные органы по их исполнению. В соответствии с Комплексным планом принят ряд законов прямого действия предусматривающих имплементацию норм Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003г. Так Законом Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан, направленных на дальнейшее усиление надежной защиты частной собственности, субъектов предпринимательства, снятие преград для их ускоренного развития»[3] от 20 августа 2015 г., № ЗРУ-391 УК дополнен главой XIII1 следующего содержания:
«Глава XIII1. Преступления, связанные с воспрепятствованием, незаконным вмешательством в предпринимательскую деятельность, и другие преступления, посягающие на права и законные интересы хозяйствующих субъектов».
Помимо этого из Уголовного кодекса исключен термин “Ответственное должностное лицо” а редакция термина «Должностное лицо» приведено в соответствие со ст.2 Конвенции ООН против коррупции: “Должностное лицо – лицо, назначаемое или избираемое постоянно, временно или по специальному полномочию, выполняющее функции представителя власти либо осуществляющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах самоуправления граждан, на предприятиях, учреждениях, организациях, независимо от форм собственности и уполномоченное на совершение юридически значимых действий, а равно лицо, осуществляющее указанные функции в международной организации либо в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства”;
Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности также дополнен главой XVI1 «Административная ответственность за воспрепятствование, незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность и другие правонарушения, посягающие на права и законные интересы хозяйствующих субъектов».
Постановлением Выcшей квалификационной комиссии по отбору и рекомендации на должности судей при Президенте Республики Узбекистан от 28 февраля 2013 г. № 5 приняты Правила этического поведения судей.
Правила разработаны в соответствии с Конституцией Республики Узбекистан, Законом Республики Узбекистан «О судах», Положением о Высшей квалификационной комиссии по отбору и рекомендации на должности судей при Президенте Республики Узбекистан, утвержденным Распоряжением Президента Республики Узбекистан от 29 декабря 2012 года № Р–3949, а также общепризнанными принципами международного права, регулирующими этическое поведение судей.
Правила устанавливают обязательные для судей правила этического поведения при осуществлении профессиональной деятельности и во внеслужебное время.
Статья 4 Правил определяет общие требования к поведению судьи:
- Судья в любой ситуации обязан сохранять свою честь и личное достоинство, соблюдать этические нормы, быть скромным, вежливым, не проявлять некорректное отношение к кому-либо, избегать действий, которые могут поставить под сомнение его объективность, независимость и беспристрастность при отправлении правосудия, причинить ущерб чести, достоинству и деловой репутации судьи и авторитету суда.
- Судья обязан добросовестно пользоваться своими гражданскими правами и исполнять гражданские обязанности.
- Судья не должен использовать свой статус в целях получения каких-либо благ, услуг, коммерческой или иной выгоды для себя, а также для своих родственников и других лиц, использовать свой статус при обращениях по личным вопросам в различные государственные органы и органы самоуправления граждан, получать вознаграждение, связанное с выполнением деятельности по отправлению правосудия.
- Судья должен пресекать действия лиц, позволяющие делать выводы об оказании или возможности оказания влияния на осуществление им профессиональной деятельности, не оставлять без внимания нарушения норм этики со стороны работников аппарата суда и участников процесса.
- Судье не следует оставлять без реагирования публичные обвинения его в злоупотреблении своим служебным положением, корыстной или иной заинтересованности в исходе рассмотрения дел.
Статья 16 Правил регламентирует вопрос контроля за соблюдением этических правил:
- Судебная инспекция Высшей квалификационной комиссии по отбору и рекомендации на должности судей при Президенте Республики Узбекистан и соответствующие квалификационные коллегии судей реализуют мероприятия по предупреждению нарушения Правил и осуществляют контроль за их соблюдением.
- Судебная инспекция при реализации возложенных на нее задач взаимодействует с квалификационными коллегиями судей.
- Судебная инспекция вносит предложения в Высшую квалификационную комиссию по отбору и рекомендации на должности судей при Президенте Республики Узбекистан о применении соответствующих мер в отношении судьи, допустившего нарушение настоящих Правил.
- Каждый судья имеет право на обращение в соответствующую квалификационную коллегию судей по факту нарушения настоящих Правил.
19 января 2016г. Правительством Узбекистана утвержден Комплексный план практических действий по осуществлению антикоррупционных мероприятий
на 2016-2017 годы, в котором предусмотрены практические мероприятия по предупреждению коррупции, а также механизм их реализации и ожидаемые результаты, сроки и ответственные органы по их исполнению.
В документе определён комплекс мероприятий по совершенствованию механизма деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции, обеспечению межведомственной координации в указанной сфере, совершенствованию деятельности межведомственного совета в сфере противодействия коррупции. Одним из мероприятий документа являлось принятие Типовых правил этического поведения работников органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах.
Кабинет Министров Республики Узбекистан Постановлением от 2 марта 2016г. утвердил Типовые правила этического поведения работников органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах.[4]
Правила этики направлены на «предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению, воспитание государственных служащих в духе высокого правового сознания, неукоснительного соблюдения Конституции, законов и других нормативно-правовых актов Республики Узбекистан, прав и свобод граждан».
Правила обязательны к исполнению всеми сотрудниками, независимо от должности, органов государственного управления, Совета Министров Республики Каракалпакстан, хокимиятов областей и г.Ташкента, которые должны в течение двух месяцев принять ведомственные правила этического поведения и создать комиссии по этике.
Соблюдение правил этики считается одним из критериев оценки качества профессиональной деятельности и служебного поведения госслужащего. Нарушение правил может служить основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной или иной ответственности.
Основными принципами профессиональной деятельности госслужащих, согласно правилам, являются законность, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан, патриотизм и верность служебному долгу, преданность интересам государства и общества, справедливость, честность и беспристрастность, а также недопущение конфликта интересов.
Правила запрещают госслужащим получать в связи с исполнением ими служебных обязанностей какие-либо материальные ценности или другую выгоду от физических и юридических лиц, если иной порядок не предусмотрен законодательством.
Госслужащие обязаны противодействовать проявлениям коррупции и активно содействовать в ее профилактике, говорится в правилах. В частности, они обязаны уведомлять своего руководителя либо правоохранительные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению правонарушений, а также о любых известных им фактах правонарушений, совершенных другими госслужащими.
Руководители госорганов, в свою очередь, должны обеспечить недопустимость увольнения или преследования лиц в иной форме в связи с их обращениями о фактах нарушения законодательства либо за выраженное мнение и содержащуюся в обращениях критику, а равно за выступление с критикой в иной форме.
Госслужащие обязаны также принимать все меры по обеспечению сохранности и конфиденциальности ставшей им известной в ходе профессиональной деятельности информации, за незаконное разглашение которой они несут ответственность.
Правила предписывают госслужащим быть вежливыми, доброжелательными, корректными и внимательными, а также обязывают их быть терпимыми и уважительными в отношениях с гражданами и коллегами.
При исполнении служебных обязанностей госслужащие не должны допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В случае возникновения конфликта интересов госслужащие должны незамедлительно информировать об этом своего руководителя.
Правила запрещают госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью. Они также не должны осуществлять деятельность, а равно занимать должность, несовместимую с надлежащим исполнением ими служебных обязанностей, или наносящую им вред.
Кроме того, в правилах отмечается, что политическая, экономическая целесообразность, а равно личные мотивы и иные субъективные причины не могут быть основанием для нарушения госслужащими требований законодательства и правил этики.
Аналогичные правила этики Правительство рекомендовало принять и органам хозяйственного управления Узбекистана.
21 октября 2016 г. принят Указ Президента Республики Узбекистан “О мерах по дальнейшему реформированию судебно-правовой системы, усилению гарантий надежной защиты прав и свобод граждан” № УП-4850 которым предусматривалось совершенствование системы приема на работу на основе прозрачного конкурсного отбора кадров, обладающих высокими морально-волевыми и профессиональными качествами, способных обеспечить выполнение возложенных задач и эффективную реализацию осуществляемых реформ. Раздел IV. Программы комплексных мер по дальнейшему реформированию судебно-правовой системы, усилению гарантий надежной защиты прав и свобод граждан именуемый «Дальнейшее совершенствование системы подбора, повышения квалификации и переподготовки кадров» предусматривает «Совершенствование системы приема на работу на основе прозрачного конкурсного отбора кадров, обладающих высокими морально-волевыми и профессиональными качествами, способных обеспечить выполнение возложенных задач и эффективную реализацию осуществляемых реформ. Усиление ведомственного контроля по предупреждению, профилактике и пресечению злоупотреблений и других правонарушений среди работников правоохранительных и контролирующих структур, обеспечение неукоснительного соблюдения правил этического поведения».
На основе вышеуказанного Указа 3 января 2017г. принят Закон Республики Узбекистан «О противодействии коррупции». Статья 3 закона в основных понятиях даёт определение термину «конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на надлежащее исполнение лицом должностных или служебных обязанностей и при которой возникает либо может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства».
Глава 3 Закона посвящена вопросам повышения правового сознания и правовой культуры в области противодействия коррупции. Статья 17 закона регламентирует вопросы повышения правовой грамотности работников государственных органов и иных организаций: «Государственные органы и иные организации принимают необходимые меры по повышению правовой грамотности, в том числе уровня правовых знаний их должностных лиц и других работников в области противодействия коррупции».
Статья 19 Закона чётко определяет, что: «Мерами по предупреждению коррупции в сфере государственного управления являются:
обеспечение открытости деятельности государственных органов и их подотчетности, повышение эффективности системы государственного управления, усиление ответственности государственных органов, их должностных лиц и других работников за выполнение возложенных на них задач;
осуществление парламентского и общественного контроля за деятельностью государственных органов в области противодействия коррупции;
недопущение коррупционных правонарушений в деятельности государственных органов и их работников;
внедрение критериев эффективности, стандартов и систем оценки качества исполнения должностными лицами и другими работниками государственных органов своих должностных или служебных обязанностей;
эффективная реализация правил этического поведения работников государственных органов, определяющих единые принципы и правила этического поведения в профессиональной и внеслужебной деятельности;
совершенствование организационно-правовых основ разрешения конфликта интересов работников государственных органов, обеспечение проведения мониторинга за их соблюдением;
определение правового статуса работников государственных органов, установление прозрачного порядка прохождения службы, внедрение системы конкурсного отбора и продвижения по службе на основе личных и профессиональных качеств, принципов открытости, беспристрастности, справедливости и объективности;
обеспечение контроля за соблюдением государственными органами требований законодательства об обращениях физических и юридических лиц, полным, объективным и своевременным рассмотрением обращений, принятием ими в пределах своих полномочий мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и защите законных интересов физических и юридических лиц;
регулярное проведение мониторинга за осуществлением мероприятий по предупреждению коррупции в деятельности государственных органов с оценкой эффективности принимаемых ими мер;
организация антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов;
обеспечение эффективной социальной защиты, материального обеспечения и стимулирования должностных лиц и других работников государственных органов.
Должностные лица и другие работники государственных органов и иных организаций обязаны соблюдать законодательство, выполнять свои должностные или служебные обязанности беспристрастно, объективно, добросовестно, с соблюдением правил этического поведения и воздерживаться от совершения каких-либо коррупционных правонарушений или любых других действий, создающих условия для совершения таких правонарушений».
Статья 21 Закона регламентирует меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов: «Работники государственных органов при исполнении должностных или служебных обязанностей не должны допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
В случае возникновения конфликта интересов работники государственных органов должны незамедлительно проинформировать своего непосредственного руководителя. Руководитель, получивший сведения о наличии конфликта интересов, обязан своевременно принять меры по его предотвращению или урегулированию.
Специальные подразделения или комиссии по этике государственных органов осуществляют мониторинг за соблюдением правил разрешения конфликта интересов.
Работники государственных органов, а также их руководители, допустившие нарушение требований предотвращения или урегулирования конфликта интересов, несут ответственность в соответствии с законодательством».
В соответствии со ст. 26 Закона: «Работники государственных органов обязаны уведомлять своего руководителя либо правоохранительные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, а также о любых известных им фактах подобных правонарушений, совершенных другими работниками государственных органов.
Невыполнение работниками государственных органов обязанности в указанной сфере влечет ответственность в соответствии с законодательством».
В целях обеспечения эффективного исполнения положений Закона Республики Узбекистан «О противодействии коррупции», своевременной и качественной реализации мер по предупреждению коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества и государства Постановлением Президента Республики Узбекистан “О мерах по реализации положений закона Республики Узбекистан «О противодействии коррупции»” от 2 февраля 2017 г. № ПП-2752 [5] утверждена Государственная программа по противодействию коррупции на 2017 — 2018 годы. Программой предусматривается разработка:
проекта закона «О государственной службе», регламентирующего основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, требования к формированию кадрового состава государственной службы, поступлению на государственную службу, ее прохождение и прекращение;
ведомственных актов, устанавливающих критерии эффективности, стандарты и системы оценки качества исполнения должностными лицами и другими работниками своих должностных или служебных обязанностей;
осуществление государственными органами мер по предупреждению коррупции, основанных на системном анализе своей деятельности, выявлении направлений и сфер, подверженных коррупционным рискам, принятии действенных мер по недопущению коррупционных правонарушений;
проведение мониторинга соблюдения правил этического поведения работников государственных органов, подготовка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.
активизация сотрудничества с международными и региональными организациями в сфере противодействия коррупции (УНП ООН, ПРООН, ОЭСР, ОБСЕ, ШОС, ЕАГ и др.), в том числе в целях укрепления позиций Республики Узбекистан в международных рейтингах, а также доведения до сведения международной общественности результатов осуществляемых в республике реформ в сфере противодействию коррупции.
Центральное место в преобразованиях, осуществляемых в судебно-правовой сфере страны, занимают последовательная демократизация судебной системы, неукоснительное соблюдение конституционного принципа о независимости судебной власти, обеспечивающей надежную защиту прав и свобод человека. В целях коренного совершенствования системы отбора кандидатов и назначения на должности судей, расширения участия судей в данном процессе, повышения статуса и полномочий органа, ответственного за формирование высококвалифицированного судейского корпуса, Указом Президента Республики Узбекистан «О мерах по коренному совершенствованию структуры и повышению эффективности деятельности судебной системы Республики Узбекистан» от 21 февраля 2017 г., № УП-4966 образован Высший судейский совет Республики Узбекистан.
Высший судейский совет в качестве органа судейского сообщества призван осуществлять содействие обеспечению соблюдения конституционного принципа независимости судебной власти.
На Высший судейский совет возложены задачи по формированию судейского корпуса на основе открытого и прозрачного конкурсного отбора кандидатов на должности судей из числа наиболее квалифицированных специалистов, принятию мер по предотвращению нарушения неприкосновенности судей и вмешательства в их деятельность по отправлению правосудия, организации профессиональной подготовки кандидатов и судей, налаживанию диалога с населением.
[1] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2015 г., № 33, ст. 439
[2] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2011 г., № 12-13, ст. 117; 2012 г., № 37, ст. 429
[3] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2015 г., № 33, ст. 439
[4] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2016 г., № 9,ст. 94
[5] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2017 г., № 5, ст. 62